Czy Turcja jest w UE? Wyjaśniamy status kraju

Turcja nie jest członkiem Unii Europejskiej, mimo że część jej terytorium leży w Europie i od dziesięcioleci ubiega się o przyjęcie. Obecnie ma status państwa kandydującego, a rozpoczęte w 2005 roku negocjacje akcesyjne od lat pozostają zamrożone. Przyczyny tego impasu są złożone i wynikają z problemów demokratycznych, sporów terytorialnych oraz różnic kulturowych. W artykule szczegółowo wyjaśniamy, dlaczego tak się dzieje i jak kształtują się wzajemne relacje.

Kiedy Turcja rozpoczęła starania o członkostwo w Unii Europejskiej?

Formalne związki Turcji ze strukturami europejskimi sięgają 1959 roku, kiedy to Ankara złożyła wniosek o stowarzyszenie z Europejską Wspólnotą Gospodarczą. Efektem tych działań było podpisanie układu ankarskiego w 1963 roku, który ustanowił ramy współpracy handlowej i przewidywał możliwość dalszego zbliżenia. Przez kolejne dekady Turcja rozwijała relacje gospodarcze, a w 1987 roku oficjalnie złożyła wniosek o pełne członkostwo we Wspólnotach Europejskich.

Przełom nastąpił dopiero na szczycie Rady Europejskiej w Helsinkach w 1999 roku, gdy Turcja uzyskała status państwa kandydującego. Sześć lat później, 3 października 2005 roku, rozpoczęły się negocjacje akcesyjne. Długi okres oczekiwania wynikał m.in. z niechęci części państw członkowskich, które obawiały się konsekwencji przyjęcia dużego, w większości muzułmańskiego kraju o odmiennej kulturze politycznej.

Dlaczego proces integracji utknął w martwym punkcie?

Mimo formalnego otwarcia rozmów, tempo negocjacji od początku było powolne, a od około 2018 roku pozostają one całkowicie zamrożone. Rada Unii Europejskiej oficjalnie stwierdziła, że Turcja oddala się od standardów demokratycznych i wartości wspólnoty. Za główne przyczyny uznaje się autorytarne tendencje władz, nierozwiązane spory międzynarodowe oraz obawy części społeczeństw unijnych.

W 2018 roku Rada Unii Europejskiej ogłosiła, że negocjacje akcesyjne utknęły w martwym punkcie i nie jest możliwe otwieranie nowych rozdziałów ani zamykanie już rozpoczętych.

Problemy z demokracją i praworządnością

Krytyka Unii koncentruje się przede wszystkim na pogarszającej się sytuacji wewnętrznej Turcji. Po masowych protestach w 2013 roku i nieudanym zamachu stanu z 2016 roku nastąpiły czystki w armii, sądownictwie i administracji. Referendum konstytucyjne z 2017 roku doprowadziło do konsolidacji władzy w rękach prezydenta Recepa Tayyipa Erdoğana, co – zdaniem Komisji Europejskiej – ograniczyło trójpodział władzy i podważyło niezależność sądów.

Władze tureckie są również oskarżane o tłumienie wolności słowa i marginalizację opozycji. Przykładem jest przetrzymywanie od 2017 roku filantropa Osmana Kavali, mimo orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nakazujących jego uwolnienie. Komisja regularnie wskazuje, że bez powrotu do standardów demokratycznych nie można mówić o postępach w negocjacjach.

Spory terytorialne z Grecją i Cyprem

Nierozwiązane konflikty z dwoma państwami członkowskimi – Grecją i Cyprem – skutecznie blokują proces akcesyjny. Z Atenami Ankara od lat spiera się o granice morskie na Morzu Egejskim oraz suwerenność nad niektórymi wyspami. Turcja, która nie jest stroną Konwencji NZ o prawie morza, interpretuje strefy ekonomiczne odmiennie niż Grecja, co prowadzi do okresowych napięć militarnych.

Z kolei kwestia cypryjska pozostaje jednym z najpoważniejszych wyzwań. Turcja utrzymuje wojska w samozwańczej Tureckiej Republice Cypru Północnego i nie uznaje Republiki Cypryjskiej, będącej pełnoprawnym członkiem Unii. Odwierty gazowe w wyłącznej strefie ekonomicznej Cypru prowadzone przez tureckie statki spotkały się z sankcjami unijnymi i dodatkowo pogłębiły impas.

Obawy kulturowe i demograficzne

W wielu unijnych społeczeństwach pokutuje przekonanie, że przyjęcie ponad 80-milionowego, w 99% muzułmańskiego kraju radykalnie zmieniłoby charakter Wspólnoty. Dodatkowo obawy przed falą migracji zarobkowej oraz utratą miejsc pracy na rzecz tureckich pracowników wzmacniają niechęć polityków w części państw członkowskich.

Jak działa unia celna między Turcją a Unią?

Mimo zamrożenia negocjacji akcesyjnych, Turcja i Unia Europejska utrzymują ścisłe więzi gospodarcze, których fundamentem jest unia celna obowiązująca od 1995 roku. Obejmuje ona swobodny przepływ towarów przemysłowych i przetworzonych produktów rolnych, natomiast nie dotyczy surowców rolnych, wyrobów węglowych i stalowych ani usług. Dzięki temu dwustronna wymiana handlowa rozwija się bez ceł, co przynosi korzyści obu stronom.

Ankara od lat zabiega o modernizację unii celnej, aby rozszerzyć ją o sektor usług i zamówienia publiczne oraz dostosować do nowoczesnych umów handlowych zawieranych przez UE z innymi partnerami. Szacuje się, że taka aktualizacja mogłaby zwiększyć turecki PKB o blisko 2%. Bruksela uzależnia jednak dalsze rozmowy od wyeliminowania naruszeń obecnego porozumienia – Turcja często stosuje jednostronne taryfy i zawiera kontrowersyjne umowy z państwami trzecimi, co zdaniem Komisji podważa integralność unii celnej.

Równolegle Turcja dąży do liberalizacji wizowej. Spośród 72 wymogów zawartych w mapie drogowej z 2013 roku Ankara spełniła już 66. Największym wyzwaniem pozostaje konieczność zrewidowania ustawodawstwa antyterrorystycznego, gdyż według standardów europejskich definicja terroryzmu w tureckim prawie jest zbyt szeroka i umożliwia represje wobec opozycji. Bez dostosowania przepisów zniesienie wiz krótkoterminowych nie wchodzi w grę.

Jak Turcja otrzymała 6 miliardów euro od Unii Europejskiej?

W obliczu kryzysu migracyjnego w 2015 roku, gdy przez Turcję do Grecji przedostawały się setki tysięcy uchodźców, Bruksela i Ankara podpisały w marcu 2016 roku porozumienie. Jego głównym celem było powstrzymanie nielegalnej migracji do UE w zamian za wsparcie finansowe i obietnicę ułatwień wizowych. Ustalono wówczas, że Turcja podejmie wszelkie niezbędne środki, aby zapobiec otwieraniu nowych szlaków lądowych i morskich, a w zamian Unia przekaże jej łącznie 6 miliardów euro w ramach Instrumentu Pomocy dla Uchodźców.

Przeznaczenie funduszy i mechanizmy wypłat

Środki zostały podzielone na dwie transze – po 3 miliardy euro każda, z terminami realizacji do końca 2017 i 2018 roku. Nie trafiły one bezpośrednio do tureckiego budżetu, lecz były rozdysponowywane przez organizacje humanitarne na konkretne projekty. Dzięki nim ponad 1,7 miliona uchodźców otrzymało comiesięczną pomoc pieniężną, 620 tysięcy dzieci objęto programem edukacyjnym, a w 177 ośrodkach zdrowia zapewniono opiekę medyczną.

Efekty i kontrowersje

Umowa przyczyniła się do gwałtownego spadku nielegalnych przekroczeń granicy – z 764 tysięcy w 2015 roku do niecałych 6 tysięcy w 2018 roku na szlaku bałkańskim. Jednocześnie Ankara wielokrotnie wykorzystywała groźbę „otwarcia granic” jako narzędzie nacisku politycznego, domagając się dodatkowych funduszy lub ustępstw. W 2020 roku, po wyczerpaniu puli Instrumentu, Komisja przedłużyła współpracę do 2022 roku, finansując ją już bezpośrednio z budżetu UE.

Dzięki porozumieniu z 2016 roku nielegalna migracja szlakiem bałkańskim spadła z 764 tysięcy osób w 2015 roku do zaledwie 5 869 w 2018 roku.

W jakim stanie są obecne relacje Turcji z Unią?

Mimo okazjonalnych gestów pojednawczych, takich jak zgoda Ankary na przystąpienie Szwecji do NATO w 2023 roku, ogólny klimat pozostaje napięty. Negocjacje akcesyjne są formalnie zamrożone od 2018 roku, a kolejne raporty Komisji Europejskiej – w tym ten z listopada 2023 roku – krytykują Turcję za regres demokracji, brak reform sądownictwa i niewielki stopień dostosowania do unijnej polityki zagranicznej. W 2023 roku zbieżność stanowisk Ankary z WPZiB wynosiła zaledwie 10%, podczas gdy jeszcze w 2007 roku było to 97%.

W odpowiedzi na trudności Rada Europejska zleciła wysokiemu przedstawicielowi Josepowi Borrellowi przygotowanie rekomendacji dotyczących nowej formuły współpracy poza ramami akcesyjnymi. Propozycje z listopada 2023 roku obejmują m.in. wznowienie dialogu na wysokim szczeblu, modernizację unii celnej (pod warunkiem przeciwdziałania obchodzeniu sankcji na Rosję) oraz lepsze zarządzanie migracją. Wdrożenie tych pomysłów zależy jednak od wewnętrznej spójności państw członkowskich – różnice interesów między np. Grecją a Włochami utrudniają wypracowanie jednolitej strategii.

Zarówno Bruksela, jak i Ankara zdają sobie sprawę, że całkowite zerwanie dialogu byłoby niekorzystne. Turcja potrzebuje unijnych inwestycji i modernizacji umowy celnej, by walczyć z hiperinflacją i stabilizować lirę, a Unia – współpracy w kontrolowaniu szlaków migracyjnych oraz stabilności w niestabilnym regionie. Na razie jednak szanse na przełom pozostają niewielkie, a relacje dryfują między pragmatycznymi interesami a strukturalnymi rozbieżnościami.